即将过去的 2025 年，自动驾驶最吸金、规模落地最快的场景，当属无人配送。
一面是资本的豪赌。
明星玩家集体开启"吸金"模式。新石器、九识智能、白犀牛获多轮资本加持。
其中最为瞩目的，是新石器在 2025 年 10 月完成 6 亿美元 D 轮融资，创下中国自动驾驶领域最大单笔私募融资纪录，此前其在 2 月还完成了 10 亿元 C+ 轮融资。九识智能则于 4 月、10 月先后完成 1 亿美元 B3 轮和 B4 轮融资。白犀牛全年完成三轮融资，总额突破 1 亿美元。
热钱涌动的另一面，是行业指数级增长的野心。
新石器与九识智能累计交付量双双突破 1 万台大关。东吴证券预测，2025 年无人配送车销量超 3 万台。
新石器创始人兼 CEO 余恩源判断，未来几年无人配送将呈现指数级增长，2027 年海内外总需求有望突破 10 万台。
京东物流更是宣布，未来 5 年要采购 100 万台无人车。
在这场从"万辆"迈向"百万辆"的狂飙突进中，无人配送，亦驶入了监管的风暴中心。
1野蛮生长，安全失守
横向审视 Robotaxi（自动驾驶出租车）与 Robotruck（自动驾驶卡车）赛道，其发展规模和落地速度远不及无人配送。
面对无人配送的狂飙突进，除了兴奋，我们更需要冷静的追问：技术和商业模式是一方面，但行业的快速发展仅源于此吗？
答案是否定的。
Robotaxi 和 Robotruck，涉及载人与高速物流，监管极其审慎。对比之下，无人配送小车体积小、速度慢、线路固定，风险更为可控，监管机构更容忍其"先行先试"。
监管对无人小车的"包容"，不仅体现在上路运营阶段，还有准入阶段。
无人小车究竟是机动车，还是非机动车，在很多城市依旧"身份未明"。因此，这些小车暂时避开了造车新势力们必须面对的严苛"准入铁律"，绕过了传统车辆在制造、测试、牌照环节的高门槛，降低了市场进入的难度。
由此，在监管空窗期下，无人配送野蛮生长。
但爆发式增长既是好事也是坏事。当车辆只有几十台时，是"试点"；当数量突破万台甚至十万台时，就是"城市交通现象"，要迎接方方面面的质疑。
地方监管者的神经已然绷紧。
在"车路云 50 人论坛 · 无人配送闭门研讨会"上，有城市车网相关负责人犀利指出，"自动驾驶企业理解的安全，和政府侧、城市管理侧对安全的理解是完全不一样的。"
该负责人结合运营实际举例称，在非机动车道内，无人车与电动摩托发生碰撞的情况较为常见。"无人车一次急刹，狭窄车道瞬间堵塞，紧随其后的电动摩托车往往来不及躲避，直接追尾。"此外，"由于隔离带较低，不少骑行者会从隔离带翻越到机动车道上"，导致二次风险增加。
而在机动车道上，问题更为突出。无人车的技术标准与传统汽车不同，车辆本身标准不一，加之部分企业为压缩成本遗留隐患——例如底盘难以承受复杂运行条件，车辆使用寿命大打折扣。相比传统汽车，无人车的防护结构十分薄弱，"像纸片一样"。一旦发生严重碰撞，后果将不堪设想。
有来自行业一线的调研数据与反思显示，不能因产业发展需求激增而冲昏头脑。"无人车影响交通通行"这短短几个字背后，是频繁发生的大小事故。据调查统计，追尾是无人车事故中的"大头"，占比高达 40% — 50%。
此外，在遇到临时封路、复杂路况或障碍物时，无人车常因无法识别而原地停滞，直接影响交通流。在多车道交叉口，无人车有时无法正确识别信号灯，出现闯红灯转弯、转错车道等情况。
更严重的是，部分车辆存在转向灯故障仍继续行驶，甚至在机动车道上以 50-60 公里 / 小时的速度运行，对公共安全构成明显威胁。
法律定性的缺失，引发了交通管理、事故责任归属等难题。
当无人车与行人、自行车、机动车发生剐蹭甚至更严重的事故，责任究竟该如何划分？谁来担责？这几乎成了交警部门面临的棘手难题。
产业最为担忧的是，一旦引发严重事故，整个行业可能面临"一刀切"式的禁止。
上述城市车网公司坦言："目前还没有发生非常重大的人身事故，这算是幸运。但如果大规模铺开，问题一定会出现。一旦发生那样的事，对整个行业的打击将是致命的，到时候恐怕连正常运营都无法继续。"
曾经，监管模糊为行业发展提供了某种"保护伞"；如今，很有可能会成为产业发展的紧箍咒。
21 到 100还差一张"全国通行证"
监管模糊，为产业从 0 到 1 的萌芽提供了空间和自由度；但若缺乏监管，就难以规范发展，难以实现从 1 到 100 的系统性跨越。
长期以来，这些穿行于城市道路的"铁盒子"，身份模糊不清，靠的是各地自行发放的"临时编码"或"临时号牌"进行管理，规则五花八门，稳定性堪忧。
几个敢为人先的城市，撸起袖子当起了探路者，为无人配送上户口、定规矩，试图把可能的风险关进制度的笼子里。
北京是开拓者，自 2021 年率先发布实施细则，解决无人车上路难题后，于 2023 年进一步升级政策，明确车辆"非机动车"身份，构建起技术、运营与责任认定的三维监管框架，实现了从"允许上路"到"规范运营"的制度跨越。
杭州在 2024 年出台全国首部针对低速无人车的立法，直面事故责任认定难题，并创新引入"累计记分制"，在立法定责上取得突破。
而合肥则在 2023 年推出全域开放方案，成为全国首个在主城区全域开放测试的省会城市，以"全域开放"推动应用落地。
迈入 2025 年，深圳的探索开始深入场景创新与数字化监管。比如鼓励企业利用夜间路权，重点开展"仓到仓"无人物流配送，同时强调搭建统一监管平台，通过汇聚全量运行数据实现精准监管。
上海、武汉、深圳、成都、青岛等地也因地制宜，根据自身的产业基础、城市特点和实际需求，制定差异化规则，用地方性的补丁，未雨绸缪地设置相应的法律监管措施，拼凑出行业发展的初期版图。
然而，地方的碎片化探索，终究难以拼凑出一张畅行无阻的"全国网"。
过去，各地在各自小天地里实验，以地方标准开展无人配送的示范。如今，无人配送要从小规模验证，走向大规模应用，无人车企业困于没有统一的身份标准。
美团无人车负责人夏华夏一语道破其中困境："各地的试点政策各不相同，而我们要在全国推开，甚至要把无人车推向海外，就急需在全行业、在全国建成统一的车辆标准和身份。"
无人配送车想上路，企业面临的第一个巨大挑战，就是打破路权获取上"一地一策"的迷宫。
各地在制定区域性法规时缺乏协调统一，牵头部门各异，有的是市级层面主导，有的又落到各个区自行负责。结果就是，一地一个政策，一城之内多个管辖区域互不买账。
这种分散的管理模式，使企业在开拓新市场时，不得不投入大量人力物力，逐个区域、逐个城市去沟通、申请、适应。与政府监管部门配合的难度陡增，沟通成本高昂，效率却极其低下，导致资源浪费。
但更核心、更深层的难题在于，无人配送车在法律体系中的定位至今模糊不清。
由于缺乏权威、统一的法律身份，直接导致了监管体系的支离破碎。车辆如何注册？牌照如何发放？哪些路能上？各地执行标准五花八门，让企业和监管者都无所适从。
身份不明、路权难通、事故难断，这些相互交织的困境，最终汇聚成一个残酷的现实：缺乏全国性立法和统一规则，已成为当前制约无人车规模化应用的最大瓶颈。
3监管"悖论"背后的利益博弈
无论是交通管理的困境，还是产业规模可持续发展的焦虑，核心最终都指向了同一个命题——监管。
既然问题如此迫切，为何全国性立法迟迟未动？
立法本身是一柄双刃剑：介入太早，可能扼杀创新萌芽；介入太晚，又恐放任风险蔓延，造成难以挽回的后果。
这种担忧并非杞人忧天。历史总能提供镜像。
靳兵援引快递业早期"黑快递"的历史，指出宽松环境反而孕育了现在繁荣多元的快递市场格局。他谈及："早期顺丰、京东都是黑快递，只有中国邮政拥有合法地位。如今，中国邮政在快递市场的份额仅占百分之几，民营快递企业却发展至 2 万多家，占比达 98%。"
这段历史仿佛在提问：是否一定需要先有完美的规则，才能有蓬勃的创新？有时，一个包容的环境，本身就是创新的催化剂。
但站在另一个角度，新能源汽车补贴政策的退坡历程，提供了又一启示。
为推动新能源汽车发展，自 2009 年起，中央财政大力提供补贴支持，迅速催生了一个全球最大的新能源汽车市场，但同时也滋生了一些企业对政策的依赖乃至骗补行为，出现了"遍地是车企"的泡沫景象，阻碍了统一公平竞争环境的形成，不利于产业做大做强。
监管举措随之出台。自 2016 年起，新能源汽车补贴政策建立动态调整机制，整体补贴呈退坡态势，带来了短期的阵痛和一批企业的倒闭。
但是，今天回过头看，它筛选出了真正有竞争力的企业，产业结束了无序、野蛮生长的状态，推动整个产业走向了以市场和技术驱动为主的健康阶段。
这个案例说明，监管的介入固然会带来调整的阵痛，但其最终目的和结果，应该是引导产业走向更高质量、更可持续的发展。
"管死"与"放生"的博弈，不仅让监管层犹豫，更让身处其中的企业充满了纠结：既渴望"身份"，又恐惧"身份"。
一方面，企业希望有法可依，结束"黑户"生涯；另一方面，企业也担心，当下形成的标准会把自己"管死了"。
一旦法律将无人配送车明确界定为某种类别的"车辆"，并设立相应的硬性制造标准，从严格的生产准入、市场准入到牌照发放、安全测试，成本将飙升，企业现有商业模式将崩塌。
这种恐惧并非空穴来风。
当前的无人配送赛道，大多是软件和算法公司在"借壳"上路，供应链整合与大规模制造能力薄弱。一旦标准确立、门槛拉高，拥有成熟造车平台、强大供应链管理能力和资金储备的传统汽车主机厂入场，将形成碾压式优势，一场惨烈的产业合规大洗牌将随之开启。
正如一位行业专家所言："如果把无人车定义为车，现在的玩家壁垒会被打掉一半。车企现在只是还没看上这块‘小蛋糕’，一旦正规军入场，现在的‘先驱’很容易变成‘先烈’。"
企业自身诉求的逻辑悖论，亦让立法者左右为难。
在他们看来，企业想要的"身份"充满了想当然的矛盾。企业"既要"机动车的路权，或者在非机动车道拥有"优先通行权"，以提升配送效率；"又要"非机动车的门槛以逃避严苛的准入测试。
这种"既要特权、又要免责"的逻辑，在法律的天平前注定难以平衡。
4以"责任"换"路权"由"人治"转"数治"
要打破当前的监管僵局，法学专家们的观点不谋而合：在法律的天平上，权利与义务必须对等。
立法是产业发展的基石，但绝不是"免死金牌"。若企业无法守住安全底线，同样会被市场和监管的双重力量淘汰。
基于此共识，破局的思路正在从单纯呼吁立法，转向"责任对等"与"技术治理"的务实路径。
首先，企业必须守住安全的底线，在尽义务的前提下要路权。
相比于共享单车有专门的运维体系，目前的无人配送企业在故障拖移、地勤维护上投入严重不足。归根结底，行业"重销售、轻运营"的短视行为严重，很多企业把重点放在"今年卖了多少台车"，而忽视了"如何管理这些车"。
未来，监管应倒逼企业补齐运营短板，防止无人配送重演当年"老头乐"因标准缺失、管理失控而被全线清退的悲剧。
然后，最重要的突破点，是从"人治"转向"数治"，构建"车路云一体化"的数字化监管底座。
面对复杂的城市路况，单车智能存在天然如"鬼探头"的感知盲区。有城市车网平台向企业发出提问："为什么你们不愿意做车路云的技术试点？为什么不接纳政府云端的红绿灯数据？"
在"单车智能"尚无法百分百保障安全的当下，主动接入政府监管平台，实现数据的双向互通，是企业获取信任的重要路径。
比如，建立统一数据平台，打通车辆运行与交通系统数据，实现全链路可视化监管；推动路权动态分配，根据实时交通状况优化车辆投放规模与行驶权限；构建调控机制，从总量控制走向动态精细调节，系统性降低技术落地与运营成本。
最后，是立法思维的突破，不局限于在老路标下强行匹配新事物，而是走向"类型化"发展。
对外经贸大学的法律教授建议，很难期待道交法修订一劳永逸地解决所有问题。道交法解决的是核心的安全底线问题。对于无人配送车，或许可以考虑"类型化"的发展空间，不必在"机动车"和"非机动车"之间二选一，而是根据应用场景和法律关系去界定。
公路院专家强调："政策是有空间的，但底线不能突破。"行业要注重节奏，小步快走，千万不要像某些 Robotaxi 项目那样，引发严重的拥堵和舆情，造成行业大幅倒退。
总之，不要寄希望于法律会为了产业发展而降低安全标准，企业应在"非机动车"的低成本与"机动车"的高安全要求之间，寻找一个合规的平衡点。
5写在最后
无人配送的下半场，已不再是单纯的技术比拼，更是一场治理能力与合规生存的较量。
从地方的先行先试，到数字化监管蓝图的构建，中国无人配送正在经历一场从"草莽丛生"到"合规有序"的深刻蜕变。
万辆无人车，正停在起跑线上。
但当发令枪真正响起的时刻，跑在前面的将不再是那些只会用融资和交付量讲故事的玩家，而是那些懂得敬畏规则、拥有深度运营能力、并敢于在"车规级"竞争到来前筑好安全护城河的长跑者。
这场关于身份、路权与生死的博弈，才刚刚开始。
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